中國的水資源利用 石玉波 （水利部水資源司） 水資源是指由當地降水產生的，可以用于人們生產與生活各類用途，存在于河流、湖泊、地下含水層中的逐年可更新的動態水資源，主要包括地表水和地下水。水資源具有循環性和有限性、時空分布不均勻性、不可替代性、經濟上的利害兩重性等四種特性。 世界水資源總量為410220億立方米，人均水資源量為7342立方米/人。1995年，全世界水資源利用量38000億立方米，消耗量21000立方米，其中農業用水量25000億立方米；工業用水量7500億立方米；居民生活用水量3500億立方米；各種損失量2000億立方米。 在全球范圍內面臨以下的水資源問題： ◆ 全球供水安全面臨嚴峻挑戰。根據世界水理事會發布的《全球水展望》統計，目前世界上有12億人（占全球人口的1/5）得不到安全飲用水，有30億人（占全球人口的1/2）缺乏衛生設施，每年有300萬到400萬人死于水致性疾病。 ◆ 水資源短缺日益成為全球性的問題。從1900年到1995年，全球用水量從6000億立方米增加到38000億立方米，增加了5倍，是同期人口增幅的兩倍以上。1993年聯合國對世界淡水資源的評價表明有1/3的人口居住在水資源中度和高度緊缺的地區。聯合國的報告顯示，2025年世界用水總量達到44840億立方米，屆時受水資源短缺困繞的世界人口將增加到總數的2/3，人均可利用水資源量將從1990年的7800立方米減少到2025年的4800立方米。 ◆ 世界水環境狀況趨于惡化。在大多數發達國家和經濟轉型國家，許多經濟進步都是以嚴重破壞自然環境為代價的。在20世紀中，世界濕地面積已經減少半數，造成重大的生物多樣性損失。在發展中國家，所有大城市的地表水和地下水水質都在迅速惡化，威脅人的健康和自然價值。 2000年3月17-22日，世界水理事會在荷蘭海牙召開了第二屆世界水論壇暨部長級會議，中日兩國都派政府代表團參加了這次會議，這是一次極為重要的世界水資源政策大會，會上對保證21世紀全球水安全達成了共識，發表了海牙部長級宣言，會上中國水利部部長汪恕誠先生在發言中提出了在統一認識的基礎上，立即開始行動的倡議，贏得了與會代表和會議組織者的廣泛贊同。第三屆世界水論壇將于2003年在日本召開，聯合國大會還提議把2003年作為國際淡水年，表明了國際社會對水資源可持續利用問題的高度重視。中日在水資源領域已經開展了廣泛的交流和合作，我們參與了日本建設省河川局主辦的河流中的水系列專題咨詢活動，也將積極參與第三屆世界水論壇的各項活動。 一、中國的水資源概況 1、水資源總量 中國水資源總量為2.8萬億立方米。其中地表水2.7萬億立方米，地下水0.83萬億立方米，由于地表水與地下水相互轉換、互為補給，扣除兩者重復計算量0.73萬億立方米，與河川徑流不重復的地下水資源量約為0.1萬億立方米。按照國際公認的標準，人均水資源低于3000立方米為輕度缺水；人均水資源低于2000立方米為中度缺水；人均水資源低于1000立方米為重度缺水；人均水資源低于500立方米為極度缺水。中國目前有16個省(區、市)人均水資源量(不包括過境水)低于嚴重缺水線，有6個省、區(寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇)人均水資源量低于500立方米。 2、中國水資源的主要特點 總量并不豐富，人均占有量更低。中國水資源總量居世界第六位，人均占有量為2240立方米，約為世界人均的1/4，在世界銀行連續統計的153個國家中居第88位。 地區分布不均，水土資源不相匹配。長江流域及其以南地區國土面積只占全國的36.5%，其水資源量占全國的81%；淮河流域及其以北地區的國土面積占全國的63.5%，其水資源量僅占全國水資源總量的19%。 年內年際分配不勻，旱澇災害頻繁。大部分地區年內連續四個月降水量占全年的70%以上，連續豐水或連續枯水年較為常見。 二、中國水資源開發利用 1、水資源開發利用成就 中華民族5000年文明史也是與水旱災害斗爭的歷史，新中國成立后，水利建設取得了舉世矚目的成就。到2000年，建成水庫8.5萬座，總庫容5100億立方米；發展灌溉面積8.2億畝；修建堤防27萬公里，初步控制了大江大河常遇洪水；治理水土流失面積80萬平方公里；水電裝機7680萬千瓦，653個縣實現了農村電氣化。 2、水資源開發利用分析 2000年全國用水總量5498億立方米，其中農業3784億立方米，占68.8%，工業1139億立方米，占20.7%，生活用水575億立方米，占10.5%。從開發利用程度分析，全國水資源開發利用率達到20%，水資源開發利用程度最高的海河流域地表水控制利用率達到94%，平原區淺層地下水開采率為100%，水資源總量消耗率達到96%。從用水指標分析，全國人均用水量430立方米，萬元GDP用水量610立方米，萬元工業產值用水量78立方米，農田灌溉畝均用水量479立方米，城鎮生活人均用水量為每日219升，農村生活人均用水量為每日89升。 3、水資源開發利用中存在的主要問題 （1）供需矛盾日益加劇 首先是農業干旱缺水。隨著經濟的發展和氣候的變化，中國農業，特別是北方地區農業干旱缺水狀況加重。目前，全國僅灌區每年就缺水300億立方米左右。上世紀90年代年均農田受旱面積2667萬公頃，干旱缺水成為影響農業發展和糧食安全的主要制約因素；全國農村有2000多萬人口和數千萬頭牲畜飲水困難，1/4人口的飲用水不符合衛生標準。 其次是城市缺水。中國城市缺水現象始于70年代，以后逐年擴大，特別是改革開放以來，城市缺水愈來愈嚴重。據統計，在全國663個建制市中，有400個城市供水不足，其中110個嚴重缺水，年缺水約100億立方米，每年影響工業產值約2000億元。 （2）用水效率不高 目前，全國農業灌溉年用水量約3800億立方米，占全國總用水量近70％。全國農業灌溉用水利用系數大多只有0.3－0.4左右。發達國家早在40－50年代就開始采用節水灌溉，現在，很多國家實現了輸水渠道防滲化、管道化，大田噴灌、滴灌化，灌溉科學化、自動化，灌溉水的利用系數達到0.7～0.8。 其次，工業用水浪費也十分嚴重。目前我國工業萬元產值用水量約80億立方米，是發達國家的10～20倍；我國水的重復利用率為40％左右，而發達國家為75～85％。 中國城市生活用水浪費也十分嚴重。據統計，全國多數城市自來水管網僅跑、冒、滴、漏損失率為15%-20％。 （3）水環境惡化 2000年污水排放總量620億噸，約80%未經任何處理直接排入江河湖庫，90%以上的城市地表水體，97%的城市地下含水層受到污染。由于部分地區地下水開采量超過補給量，全國已出現地下水超采區164片，總面積18萬平方公里，并引發了地面沉降、海水入侵等一系列生態問題。 （4）水資源缺乏合理配置 華北地區水資源開發程度已經很高，缺水對生態環境己造成了影響。目前黃河斷流日益嚴重，卻每年調出90億立方米水量接濟淮河與海河，因此，對水資源的合理配置和布局，區域間的水資源的調配要依靠包括調水工程在內的統一規劃和合理布局。 （5）經濟發展與生產力布局考慮水資源條件不夠 在計劃經濟體制下，過去工業的布局，沒有充分考慮水資源條件，不少耗水大的工業卻布置在缺水地區；耗水大的水稻卻在缺水地區盲目發展，人為加劇了水資源合理配置的矛盾。 綜合上述，中國水資源總量并不豐富，地區分布不均，年內分配集中，北方部分地區水資源開發利用已經超過資源環境的承載能力，全國范圍內水資源可持續利用問題已經成為國家可持續發展戰略的主要制約因素。 三、中國水資源面臨的形勢與挑戰 21世紀初期是我國實現社會主義現代化第三步戰略的關鍵時期，根據國民經濟和社會發展預測，以下幾個因素成為水資源需求的主要驅動力。 人口增長。2030年我國人口達到高峰，接近16億，預測2030年城鎮生活用水定額為218升/人日，農村生活用水定額114升/人日，則2030年生活用水量為951億立方米。 城市化發展。2030年城市化水平達到40%左右，城市工業和生活用水比例將進一步提高，農業用水基本維持現狀水平。 產業結構調整。2030年國內生產總值達到53.8萬億元，三次產業的結構調整為7.9：48.5：43.6，預測2030年工業產值達到106.8萬億元，工業重心由南向北，由東向中西部轉移，加重本已緊張的北方水資源形勢，考慮產業結構的調整，2030年工業需水量達到1911億立方米。 糧食安全。在糧食立足自給的基本國策下，按人均占有糧食450公斤計算，人口高峰時的糧食產量要達到7億噸，通過節水措施提高農業水有效利用率，農業灌溉用水維持在現狀水平，每年3900億立方米。 綜合上述，到2030年，社會經濟發展對水資源的需求低限達到7100億立方米，在現狀供水能力的基礎上增加1400億立方米。經專家分析，扣除必須的生態環境需水后，全國實際可能利用的水資源量約為8000-9000億立方米，上述估計的用水量已經接近合理利用水量的上限，水資源進一步開發的潛力已經不大。國家防洪安全、生態安全、糧食安全，以及人民生活水平的提高和經濟社會可持續發展對水資源保障提出了更高的要求。 四、中國水資源可持續利用指導思想與目標 1、指導思想 ◆ 十五屆五中全會精神。水資源可持續利用是我國經濟社會發展的戰略問題，核心是提高用水效率，把節水放在突出位置。要加強水資源的規劃與管理，搞好江河全流域水資源的合理配置，協調生活、生產和生態用水。城市建設和工農業生產布局要充分考慮水資源的承受能力。大力推行節約用水措施，發展節水型農業、工業和服務業，建立節水型社會。抓緊治理水污染源。改革水的管理體制，建立合理的水價形成機制，調動全社會節水和防治水污染的積極性。 ◆ 從工程水利向資源水利，從傳統水利向現代可持續發展水利的轉變。水利要與國民經濟和社會的發展緊密聯系起來；解決我們面臨的洪澇災害、干旱缺水、水環境惡化三大問題，要注意綜合治理、統一管理，實現水利的可持續發展；水資源的開發、利用、治理、配置、節約和保護六個方面，當前要特別重視水資源的優化配置和節約、保護問題；水利一定要認真研究經濟問題，以適應社會主義市場經濟體制的需要。 2、原則 ◆ 堅持人與自然協調與和諧 ◆ 堅持生活、生態、生產用水統籌考慮，綜合協調 ◆ 堅持水資源開發利用與經濟社會協調發展 ◆ 堅持采用水資源節約、保護、管理、調整產業結構和外流域調水等綜合措施 ◆ 堅持政府宏觀調控，綜合運用價格等經濟杠桿 3、目標 水資源可持續利用的總體目標是實現水資源供需平衡，以水資源的可持續利用保障社會經濟的可持續發展。重點建立三個保障體系： ◆ 建立較為完善的防洪減災安全保障體系 ◆ 建立安全可靠的水資源供給與高效利用體系 ◆ 建立維護生態安全的水利保障體系 五、中國水資源可持續利用對策 中國水資源可持續利用對策：一節、二保、三規劃、四管理、五調整、六調水、七控制工程、八科技創新、九市場機制、十知識與資金投入。 （一）節約用水 任何短缺資源都應開源節流，對水資源來說，開源就是保護，節流就是節水。節水是一場革命，不僅是一場思想上的革命，也是一場政策和體制上的革命。 （二）保護水資源。 1、科學劃分水功能區，確定納污總量、合理設置排污口。 2、優先保證廣大居民生活用水，重點保護好飲用水源。 3、把水污染防治放在突出重要的地位。 （三）全面規劃 要在科學進行水資源評價的基礎上，根據水資源、水環境和水生態狀況，做出以供定需的全面、綜合的水資源規劃，作為國民經濟總體規劃的重要組成部分。規劃的指導思想是防洪安全、用水總量控制、排污總量控制及水資源、水環境的水生態保護。 水資源配置規劃要回答水資源狀況、水資源可利用程度、開發利用上限、資源配置方案與保障措施、水資源開發利用總體布局與重點地區開發利用與保護方案等。 （四）加強管理 1、加強流域水資源統一管理。要加強流域機構的執法地位，依法確定流域分水方案和排污方案。明晰水權，建立水資源的宏觀控制體系和水資源的微觀定額體系，包括河流納污能力、排污總量、用水總量、行業萬元國內生產總值用水指標、節水指標等。 2、在城市應實行城鄉一體化的水務管理體制。目前，全國成立水務局和由水利系統實施水務統一管理的單位已達804個，上海、深圳、珠海、武漢、包頭、呼和浩特等大型城市都成立了水務局。只有在城市水資源統一管理、統一調度的基礎上，才有可能依據本地區水資源狀況，合理確定城市發展規模和產業結構調整的方向。 （五）調整產業結構 通過需水管理調整產業結構是必要調水的前提。產業結構的調整和調糧、調菜等措施，實際上就是調水，是在可能條件下更為科學的調水-虛擬調水 （六）跨流域調水 在調整產業結構和節水的基礎上向人均水資源量短缺和自然水生態不平衡的地區實行跨流域的科學調水。調水必須綜合考慮全球氣候變遷，調出地區的經濟社會發展，調入和調出地區水資源分布在時間上的匹配程度，調水在工程和經濟上的可行性，調入地區對水價的承受能力，調水工程建成后的運行機制，調水沿途對水質、水量保護的代價和可能性等等因素。 （七）控制工程 我國水資源的時空分布極不均勻，北方地區集中連片的缺水區在世界上也是罕見的，控制工程的建設極為重要。而正在總體規劃階段的南水北調工程是21世紀中國最大的水資源配置工程。 （八）科技創新 科學技術轉化為生產力對水資源的優化配置，對水資源問題的解決同樣起著決定性的作用，必須加大投入力度。 （九）市場機制 1、建立水價形成機制。適時、適地、適度地調整水價勢在必行。提高水價必須考慮到農村與城市的差別，社會必需產業與高消費產業的差別，基本生活用量與擴大生產的差別等等。 2、城市供、排水、污水處理及回用的民營化。根據我國的具體情況，借鑒國際經驗，供水水源地應由國家管理，而供水、排水、污水處理及回用可以根據經濟發展程度，在建立了強有力的監管制度的情況下，在有條件的大城市逐步考慮股份制經營或民營，以形成競爭，解決投入嚴重不足，提價不提質，節水投入、污水處理費用和污水回用等一系列政府包下來難以徹底解決的問題。 （十）知識與資金投入 解決我國水資源短缺的問題，知識投入、科學決策和資金投入、財政保障都是必不可少的。 目前世界上供水的總投入為700億-800億美元，我國以世界上6%的水資源量支撐著世界上21%的人口，但供水投入還不及目前世界平均水平的1/5。為真正實現我國水資源優化配置，要把我國保護水資源，建設和完善城市現代供水體系和農村節水灌溉的總投入提高到國內生產總值的0.5%左右的水平。